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認定こども園、どこが問題か

大阪保育運動連絡会会長 中山徹

認定こども園とは

 3年ほど前から、幼稚園と保育所を一元化すべきという話が急に進み出しました。このような考えを幼保一元化といいます。幼保一元化は、もともと保育関係者から出された考えでした。というのは、保護者の状態によって子どもの通う施設が、保育所と幼稚園に分かれるのはおかしい、幼稚園と保育所を区別せず、同じ施設にすべきではないか、と考えたからです。

 でも、いま進んでいる幼保一元化は、構造改革、規制緩和の中で取り組まれています。そのため、保育所と幼稚園、双方の特徴を発展させ、よりよい統合を目指すものにはなっていません。それどころか、今まで築き上げてきた公的な保育制度を掘り崩す内容となっています。

 いま、開かれている第164国会でこの幼保一元化に関する法律案が審議されています。簡単に内容を説明しましょう。法律の正式な名前は「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」です。これは今ある保育所と幼稚園をなくすものではありませんし、保育所、幼稚園と別に新たな施設を作るものでもありません。今ある保育所、幼稚園などを拡充することで、実質的に保育所と幼稚園、双方の役割を果たす施設を作ろうという内容です。このような施設を「認定こども園」と呼んでいます。この認定子ども園は4種類あります。幼稚園と保育所が連携を図る幼保連携型、幼稚園が保育所機能を持つ幼稚園型、保育所が幼稚園機能を持つ保育所型、認可外保育施設が幼稚園機能を持つ地方裁量型です。幼保連携型と保育所型は認可保育所、それ以外は認可外保育施設です。

私立認定保育所を、市町村から切り離す

 今回の法律で最も重要なのは私立保育所の扱いです。私立保育所が認定こども園になりますと(以下、私立認定保育所と呼びます)、ふつうの私立保育所と大きく仕組みが変わります。

 まず一つめは、直接契約になるという点です。私立保育所の場合、入所の申し込みは市町村にし、市町村で入所の選考を行います。しかし、私立認定保育所の場合、入所を希望する私立認定保育所に保護者が直接申し込み、その私立認定保育所が選考します。

 二つめは、施設ごとに保育料を決めるという点です。私立保育所の保育料は市町村が決め、保護者は市町村に支払います。それに対し、私立認定保育所では施設ごとに保育料を決め、保護者は私立認定保育所に保育料を支払います。

 保育の実施責任を有するのは市町村です。ところが、私立認定保育所については、認可保育所であるにもかかわらず、選考、保育料の決定という公的保育制度の根幹において市町村が関われなくなります。これは、都道府県が市町村に代わるのではなく、行政が関与できなくなると考えるべきです。

 このことは法律で定められた選考、保育料以外の分野にも及びます。たとえば、市町村は児童福祉法に基づき保育計画を、また、次世代法に基づき行動計画を立案します。ところが、私立認定保育所で行う選考については、当該市町村の権限が及ばず、隣接する他市町村の子どもが大量に入所することが起こりえます。保育計画や行動計画は、認可保育所における選考を市町村が行うから実効性が保てます。私立認定保育所のように市町村の権限が及ばない施設が増えると、計画そのものが困難になるでしょう。

(大保連・機関紙より転載)

参考資料
認定こども園に対する大阪保育運動連絡会の見解 2006年7月24日

(1)認定こども園は公的保育制度を崩すもの

 今回の国会(第164国会)で認定こども園という新たな制度が決定された(「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」)。認定こども園というのは、一つの施設で、幼稚園と保育所、双方の役割をはたし、かつ、地域の子育て支援にも貢献する施設とされている。このような主旨には賛成であるが、制定された認定こども園には重大な問題がある。

 まず一つめは、認定こども園が公的保育制度の重大な後退を招くという点である。認定こども園になると、認可保育所であっても以下の点で従来の認可保育所と大きく変わる。

(1)施設ごとに保育料を設定する

 認可保育所の場合、市町村が保育料を決めるため、同一市町村内では、公立、私立を問わず、保育料は同じである。ところが、認定こども園は認可保育所であっても、施設ごとで保育料を定めることができる。そのため、認可保育所の保育料が市町村内でまちまちになる。

 現時点では、市町村が定める保育料よりも高い金額を設定しても、その認定こども園の収益向上に直結しない。しかし、保育料を高く設定する、もしくは減免率を低くすることで、高額所得者中心の保育所にすることは可能である。その上で、英会話教室、スイミング教室などのオプションを付けることも考えられる。反対に、安い保育料を設定し、確実に利用者を集めることもできる。もちろん、コスト削減を図った分、保育内容のどこかにしわ寄せが生じる。

(2)入所決定選考が市町村単位から施設単位になる

 現在、認可保育所の入所決定は市町村が行なう。もちろん、一方的に市町村が決めるのではなく、保護者が希望する施設をあらかじめ聞いた上で選考する。希望者が定員を上回った場合、市町村が定める基準に基づき、優先度の高い人から入所できる。ただし、希望は1ヶ所だけ聞くのではなく、通常は複数を聞いておき、たとえ第一希望がだめであっても、第二希望、第三希望で優先度を加味した選考が実施される。そうすることで、優先度が高いにもかかわらず、保育所に入れないという事態を避けている。このようなことが可能なのは、市町村が選考しているからである。

 ところが、認定こども園は各施設ごとで選考を行う。その選考が公正に行われることは当然必要である。しかしそれらがきちんと実施されても、市町村が選考するように、全体で優先度の高い子どもを入所させるような仕組みは望めず、同一市町村内でより優先度の高い子どもが認可保育所に入れないという事態が発生する。

(3)保育料の滞納が退所に繋がる

 認定こども園に子どもを行かせると、保育料はその保育所に直接、支払う。そのため、保護者が何らかの事情で保育料を滞納した場合、その保育所の収入に響く。国会でも問題になったが、そのようなことが発生した場合、認定こども園は子どもの退園を求めることができる。

 このような事態に対して政府は、保護者が改めて保育所への入所申請を市町村に提出すれば、保育所へ入所できると答弁している。しかし、子どもと保育所の関係は、保育所に入りさえすればよい、という単純なものではない。子ども、保育士、保護者の信頼関係、子ども同士の関係など、様々な関係の蓄積が重要である。また、児童福祉法では、保護者が保育所を選択する権利を認めている。これは、同じ認可保育所であっても違いがある、ということを前提にしているからである。横浜地裁は、公立保育所民営化に対する判決の中で「児童及び保護者の特定の保育所で保育の実施を受ける利益を尊重する必要があり」と述べている。

 保育に欠ける子どもは、親の状況に関係なく、保育を受けられる権利をもっている。しかもその権利は、保育所であればどこでもいいというものではなく、特定の保育所で継続的に保育を受ける権利である。従来の制度では、市町村が保育料を徴収し、保育所は保護者の支払う保育料とは関係なく、必要な運営費を市町村から支給されていた。これは市町村が介在することで初めて可能になる仕組みである。こうすることで、保護者が何らかの事情で保育料を滞納しても、子どもの保育を受ける権利を侵害しない保障を築いていた。それが認定こども園になると失われる。

 認定こども園で大きく変わるのは、私立保育所が認定こども園になった場合、もしくは私立幼稚園が私立保育所を併設し認定こども園になった場合である。認定こども園は、保育所と幼稚園の制度をそのまま残し、むりやり認定こども園として一本化を図った仕組みである。認定こども園になっても幼稚園は学校教育法、保育所は児童福祉法、財源も幼稚園は文部科学省、保育所は厚生労働省のままである。

 ところが、認定こども園は幼稚園と保育所を一体化するための制度である。全く別々のままであれば新たな仕組みにならない。そのため、財源と所管をのぞき、認定・監督権限、入所申請・選考主体、保育料の決定者などは一元化を図った。

 公立幼稚園と公立保育所については、所管をのぞけば、現行制度でもさほど大きく変わらない。それに対して、私立幼稚園と私立保育所は大きく異なる。認定こども園は、そのような制度上の相違点を、私立幼稚園にあわせた点に最大の特徴がある。 そのため、私立保育所が認定こども園になると、それまでの認可保育所とは変わり、私立幼稚園と同じ扱いになる。このことは単に事務的な扱いが変わっただけではなく、保育制度に大きな問題をもたらす。

 私立幼稚園がだめだというのではない。私立幼稚園は学校教育施設であるため、そのような位置づけにある。ところが私立保育所は、児童福祉施設である。そのような私立保育所を、学校である幼稚園と同じ位置づけにするため、公的保育制度を揺るがす大きな問題が生じる。これは部分的な問題ではなく、公的保育制度に大きな穴が開いたとみるべきである。

 児童福祉法にも明記されているように、保育の実施責任は市町村にある。それは単なる精神規程でなく、公立、私立を問わず、市町村が保育料の決定、入所選考、保育料の徴収、保育計画に責任を持っているから保障される実体である。

 具体的には、保護者の所得に関係なく保育の質が保障される、市町村単位で緊急度に応じて入所が保障される、保護者の事情に関係なく保育の継続が保障される、市町村単位での待機児解消計画が保障される、ということである。

 ところが認定こども園になるとこれらが消滅する。私立保育所が認定こども園になっても認可保育所として残る。私立保育所のままで認定こども園になったため、認定こども園になる私立保育所が増えれば増えるほど、公的保育制度の穴が大きく広がる。

 待機児が多い大都市部では、私立保育所の認定こども園化は急速には進まないだろう。その一方で、私立幼稚園が認可保育所を併設し、認定こども園になる例が増えると思われる。このようにしてできた保育所は認可保育所である。しかし、従来からある認可保育所ではなく、認定こども園としての認可保育所であり、市町村との関係がほとんどない施設である。そのようにしてできた保育所は、直接申し込み、保育料は施設が決定、保護者は保育料を施設に支払うという形であるため、イメージとしては元からある幼稚園とほとんど変わらない。まして、預かり保育を実施していたところでは、その傾向が強くなるだろう。状況にもよるが、幼稚園バスを使って、広域から、場合によっては他市町村から保育所児を集めてくるかもしれない。

 このような保育所が増えれば、保育所の定員は増えるが、公的保育制度の穴がますます広がる。認定こども園は認可保育所という位置づけを残したままであるため、認定こども園が認可保育所制度を直接、崩していくものになる。政府が当初からこのような認定こども園を想定していたかどうかはわからない。しかし、認定こども園は、本質において、公的保育制度を崩すものである。

(2)認定こども園は財源的保障が制度的に不十分

 認定こども園は「法」第三条で示されているように4種類に分かれる。それらの財政措置は以下のようになる。

(1)第三条第1項第一号施設(当該施設が幼稚園である場合にあっては…)

 幼稚園部分については従来通りであるが、幼稚園が持つ保育所的な機能については、どの程度の予算措置がなされるのか不明である。

(2)第三条第1項第二号施設(当該施設が保育所等である場合にあっては…)

 認可保育所部分については従来通りであるが、保育所が持つ幼稚園的な機能については、どの程度の予算措置がなされるのか不明である。また、認可外保育施設(保育所等)の場合、従来通り、予算措置がなされない。そのため、認可外保育施設が幼稚園的機能を兼ね備えても、予算措置はないと思われる。

(3)第三条第2項一号(イ)施設(当該幼保連携施設を構成する保育所等において…)

 認可保育所と幼稚園が一体化した幼保連携施設については、厚生労働省と文部科学省の予算が従来通り支給される。しかし、認可外保育施設の場合、幼稚園予算のみとなる。

(4)第三条第2項一号(ロ)施設(当該幼保連携施設を構成する保育所等に入所していた子どもを…)

 (イ)と同じように認可保育所と認可幼稚園が一体化した幼保連携施設については、厚生労働省と文部科学省の予算が従来通り支給されると説明されている。しかし、この説明は疑問である。(ロ)は0歳から2歳までは保育所等、3歳から5歳までは幼稚園という垂直型の幼保連携施設である。そのため、3歳以上で保育に欠ける子どもは幼稚園に通い、幼稚園に整えられた保育所的な機能を利用することになる。そのため、この部分については、今の認可保育所と比べてどの程度の財源措置がなされるか不明である。また、(イ)と同様、認可外保育施設の場合、幼稚園予算のみとなる。

 以上からわかるように、従来と同じような予算措置がほぼ確定しているのは、4種類ある施設のうち、第三条第2項一号(イ)のうち認可保育所+幼稚園の組み合わせだけである。それ以外は、従来と同じように予算措置がないか、法律が策定されたにもかかわらず、予算措置の内容が現時点では不明である。
 この法律は、第一条で書かれているように「地域において子どもが健やかに育成される環境の整備に資することを目的」としている。財政措置がない、もしくは不十分では、この目的達成が非常に困難といわざるを得ない。また、財政措置のある施設、ない施設を認定こども園としてまとめてしまうのは、市民に混乱を招く。
 このようになったのは、一つは、財政措置のない認可外保育施設を(保育所等として)認定こども園に含めたことによる。もう一つは、幼保一元化と言いつつも、現行の幼稚園、保育所予算でのみ対応したからである。そのため、幼稚園における保育所機能は、保育に欠ける子どもが利用するにもかかわらず文部科学省予算での対応になる。また、保育所における幼稚園機能は、文部科学省予算(就園奨励費等)での対応になりそうだが、その場合、施設に対する予算措置はない。

(3)保育に欠ける子どもの扱いに大きな差がある

 保育に欠ける子どもは、市町村が保育する義務を負う。この認定こども園は、その保育を実施する場所の一つである。
 認定こども園の種類ごとに、保育に欠ける子どもの受け入れ先を見ると以下のようになる。

(1)第三条第1項第一号施設(当該施設が幼稚園である場合にあっては…)

 幼稚園定員を、保育に欠ける子どもと保育に欠けない子どもにわける。

(2)第三条第1項第二号施設(当該施設が保育所等である場合にあっては…)

 保育所等の定員を、保育に欠ける子どもと保育に欠けない子どもにわける。

(3)第三条第2項一号(イ)施設(当該幼保連携施設を構成する保育所等において…)

 保育に欠ける子どもは保育所等、保育に欠けない子どもは幼稚園になる。

(4)第三条第2項一号(ロ)施設(当該幼保連携施設を構成する保育所等に入所していた子どもを…)

 2歳以下で保育に欠ける子どもは保育所等になる。3歳以上については、幼稚園定員を、保育に欠ける子どもと保育に欠けない子どもにわける。

 法律上は、保育に欠ける子ども枠に入っている子どもでも、(2)(3)(4)の認可保育所に通う子どもとそれ以外で大きく扱いが変わる。法律上、認可保育所(私立認定保育所に係る児童福祉法の規定の適用については…)のみに課せられている事項は以下の通りである。

・市町村への送付と市町村による認定(第十三条第2項)(私立認定保育所に係る児童福祉法の規定の適用については…)
 保育に欠けると思われる子どもが入所申請した場合、その申込書を市町村に送付しなければならない。市町村は、送付された子どもが保育に欠けると認められる場合は、施設にその旨を通知しなければならない。

・公正な選考(第十三条第2項)
 保育に欠ける子どもの申し込みが定数を超えた場合、施設は公正な方法で選考しなければならない。

・応諾義務(第十三条第2項)
 保育に欠ける子どもに該当する旨の報告を受けた児童については、正当な理由がない限り、応諾義務が生じる。

・市町村への報告義務(第十三条第3項)(私立認定保育所の設置者は、厚生労働省令の定めるところにより…)
 保育に欠けている子どもの入所状況を市町村に報告しなければならない。

・保育費用の決定方法(第十三条第5項)(前項の保育料の額は…)
 家計に与える影響を考慮して決めなければならない。

・保育費用の報告義務(第十三条第6項)(私立認定保育所の設置者は、第4項の保育料額を…)
 施設が決定した保育料を市町村に報告しなければならない。

・市町村の変更命令(第十三条第7項)(市町村の長は…)
 市町村は保育料の変更命令を出すことができる。

・認定の取消(第十条第1項第五号)(認定こども園である保育所又は…)
 第十三条第3項、6項、7項に違反した場合は認定取り消すことができる。

 上記の点は、認可保育所だけに課せられている。言い換えると、幼稚園の保育所機能を利用している保育に欠ける子どもの場合、選考の公正さは求められず、幼稚園は応諾義務を持たず、保育料は家計への影響を配慮して決められず、市町村はその保育料の変更命令を出せない。

 認可保育所が認定こども園になると、先に述べたように公的な保育制度から大きくはずれてしまう。しかし、認可保育所であるため、児童福祉法の規定がある程度残る。それに対して、幼稚園、認可外保育施設が認定こども園になり、法律に基づいて保育に欠ける子どもを預かっても、認可保育所のような児童福祉法上の諸規定は、まったく適用されない。そのため、同じ保育に欠ける子どもであっても、法律上の位置づけが大きく異なってしまう。

 幼稚園で実施されていた預かり保育や認可外保育施設では、従来からそのように扱われてきたが、それらは法的に定めていたわけではない。幼稚園の預かり保育は、児童福祉法でいう保育に欠ける子どものための定員ではない。認定こども園では、保育に欠ける子ども用の定員を定め、保育に欠ける子どもがその枠を利用するにもかかわらず、認可保育所に通う保育に欠ける子どもとは全く別の扱いになる。

 さらに、認可保育所、それ以外の施設も保育に欠ける子どもの定員、保育に欠けない子どもの定員を定める。認可保育所がその定員を変更する場合、承認もしくは許可が必要である。ところが、それ以外の施設が、定員の合計人数を変えず、各々の定員を若干名の範囲内で一時的に変更する場合は届け出すら不要である(第七条)。

(4)従来の最低基準を下回る

 政府が示した「認定こども園の認定基準に関する国の指針(案)」によると、三歳児で合同保育を行う場合、幼稚園が定める職員配置基準1:35を満たせばよい。しかし、保育所の最低基準では1:20であり大幅な基準緩和である。四・五歳児についても保育所は1:30である。

 また、施設設備も同様である。現在、調理室を見ると、保育所は必置、幼稚園は任意。屋外遊技場を見ると、幼稚園は必置、保育所はある一定の条件を満たせば必置ではない。認定こども園は、調理室、屋外遊技場とも、ある一定の条件を満たせば必置でない。 この結果、職員配置、施設設備とも、低い方の基準に合わせたと言ってよい。

 このようになったのは既存の幼稚園、保育所が認定こども園に移行できるように配慮したからである。その結果、一方の基準を満たせばよいとなった。しかし、認定こども園は、幼稚園と保育所の機能を一体化した施設であり、双方のよい点を生かし、一体化によるメリットをさらに引き出せるようにしなければならない。そのためには、双方の基準を満たすことが基本であり、認定こども園になると、従来の幼稚園、保育所の基準を下回ってもよいとはならない。

(5)幼保一元化について

 大阪保育運動連絡会は、幼稚園と保育所の一元化に反対しているのではない。今回の認定こども園に反対しているのである。 少子化が急速に進んでいる地方では、子ども集団を確保するために、保育所と幼稚園の一元化が模索されている。大都市部で待機児童を抱えている地域でも、幼稚園には空き教室が存在している。それを適切に活用すれば、待機児童解消に繋がるだろう。そのようなことをむしろ積極的に促進し、かつ、従来の公的制度をさらに発展させるような認定こども園の法改正が望まれる。

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